蒋啸冰：公路收费变形生存的三大逻辑

蒋啸冰：公路收费变形生存的三大逻辑

日期：2014-01-15   作者：蒋啸冰

摘要： 通过进一步梳理，笔者发现了《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》之外的更多隐形的“变形金刚”，包括但不限于与条例规定存在明显冲突的“统贷统还”原则下的收费期限界定。

  （2014年1月）一石激起千层浪！自山东官方微博1月3日“理直气壮”地公布《关于部分政府还贷高速公路收费期限情况的说明》以后，沉寂半年多的高速公路收费话题再次引起社会各界的关注。

　　笔者在2013年5月曾结合交通运输部当时发布的《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》发表了《公路收费也玩“变形金刚”？》的分析文章，指出修正案征求意见稿中关于收费公路收费期限问题存在6大“变形金刚”。此后6月份，中国物流与采购联合会提交了关于《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》的6条修改建议。现在结合山东发布官方微博的说明回头再看这个问题，不禁为这种“变形金刚”数量之多、生命力之顽强而叹为观止！

　　通过进一步梳理，笔者发现了《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》之外的更多隐形的“变形金刚”，包括但不限于与条例规定存在明显冲突的“统贷统还”原则下的收费期限界定。为此，笔者认为有必要进行深度剖析，发掘这些“变形金刚”的生存逻辑——只有破解这些不合理的甚至错误的逻辑，才能真正意义上将各种“变形金刚”带上有效的“枷锁”。

　　生存逻辑一：制度缺口逻辑

　　仔细研读《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》,其中就收费期限问题预设了很多制度缺口，这是笔者前述分析文章阐述的重点，不再赘述。而此次山东方面说明材料中引以为据的《关于开展收费公路专项清理工作的通知》（交公路发〔2011〕283号）提到的政府“统贷统还”原则则是又一个巨大的“隐形”的制度缺口。虽然“统贷统还”对于高速公路的建设和发展有积极的意义，但从收费公路建成后的经营管理来看，既然作为政府投资建设项目，其社会公共服务定位本身也决定其收费期限不能成为弹性十足的“特区”。这种有关部门既制定游戏规则，又在规则里面预设“安全后门”的逻辑，可以认为是典型的“制度缺口逻辑”。

　　在这种逻辑驱动下，大家在《关于开展收费公路专项清理工作的通知》中可以看到“实行统贷统还的政府还贷收费公路，其收费年限按照偿还完贷款即停止收费的原则执行”的明确支持弹性延长收费期限的条款——对于这一点，笔者认为不妥，至少不应在此项阶段性的工作通知中树立一个明显与收费公路管理条例冲突的新的期限设定原则，从而撕开国家制度的又一个缺口，以致在这样一个阶段性专项清理工作（共四个阶段，最终到2012年5月31日截止）结束之后，这个缺口仍有着生生不息的顽强生命力。人们担心的是，会不会因为政府新建或改扩建收费公路持续地纳入“统贷统还”体系而导致收费公路没完没了的收费呢？

　　此外，山东方面说明材料的第二个原因中提到，交通运输部《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展的实施意见》（交规划法[2011]393号）提出，我国将逐步完善和发展以普通公路为主的提供基础性普遍服务的非收费公路体系和以高速公路为主的收费公路体系，即“两个公路体系”，高速公路将有偿使用，长期收费。既然这里明确了高速公路“有偿使用、长期收费”，那么其他有关收费公路具体期限的条例、制度岂不是一纸空文？而且，进一步按照山东发布第二条说明中最后一句话的逻辑延伸理解下去，意味着2013年5月公布的《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》就是按照“长期收费”的思路进行修订的！这是否可以解释《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》为什么一方面“明确”规定收费公路具体期限，另一方面又要预留诸多弹性制度缺口，以确保收费公路能够“长期收费”呢？这样的情况说明真可怕！这样的制度缺口逻辑更可怕！

　　生存逻辑二：人治管理逻辑

　　还有一个巨大的隐形“变形金刚”就是以收费公路整体性、完整性以及管理的便利性为借口，强调管理工作中的客观困难，包括但不限于人财物编制预算、维护管理、治超管理等等，坚持人治导向，最终破坏法治——这是典型的人治管理逻辑。

　　正如山东方面强调的，收费公路是按照统一规划、分段建设、整条贯通的原则建设的，同一条高速公路的各个路段因建成时间不同而设置了不同的收费年限，这是放之四海而皆准的客观事实。但基于这个客观事实，得出“如果各个路段到期停止收费，将割裂高速公路整体性和完整性”、需要“重新设立主线收费站”、导致“车辆无限之地上路，将严重影响高速公路的高效畅通”三大管理方面的结论，显得有点牵强附会——本质上还是一种人治管理逻辑在作怪，缺乏科学深入的问题探究。

　　笔者认为，即使出现以上客观情况，高速公路的整体性和完整性只要管理得当，并不会受到割裂，也不用重新设立主线收费站——只需在收费标准中将停止收费路段的通行费免除即可，收费站还是沿用现有的收费站，车辆上路依然通过各收费站进行管控，直至辖区内整条高速全面停止收费。一个简单的管理策略和资源统筹整合可以解决的问题，在人治管理逻辑的驱动下居然成了申辩延长收费期限的理由，更值得有关方面及业界的关注和思考。

　　生存逻辑三：暴利经营逻辑

　　高速公路行业一直以来被社会各界普遍认为是暴利行业。据报道，2012年4月，19家高速公路上市公司中有13家公布了2011年年报，平均毛利率高达56.08%，最高的重庆路桥毛利率达到91.14%，毛利率水平超过当时房地产行业甚至白酒行业。另据Wind资讯统计，根据2012年中报，19家高速公路行业上市公司的平均毛利率为61.76%，超过暴利产业房地产40%的毛利率。尽管高速公路企业并不承认有“暴利”，但这些上市公司自己公布的数据摆在那里，还是很有说服力的，如果自己又否认这些数据又意味着什么呢？因此收费公路的暴利经营逻辑也应该是存在的。

　　笔者在上一篇分析文章中也特别提到，为什么收费公路经营企业谈到收费公路还贷就只讲车辆通行费收入、投资建设成本、资金成本和养路成本，为什么只字不提高速公路各种附属设施及广告等带来的各种其他收入，以及暴利经营情况下的利润分配机制呢？从经营层面看，值得关注的问题还有：这些通行费收入及其他收入中又有多少真正用于还贷呢？为什么老是强调高速公路停止收费以后存在的道路保养费问题呢？经营性收费公路项目投资方本应自己承担的可能在法定的收费期间内无法回收成本的投资风险，为什么要通过延长收费期限来让老百姓来买单呢？这些问题的背后实际上都暗藏着典型的暴利经营逻辑——不赢取暴利，决不罢休！